01
发展背景
年作为全面推进乡村振兴的元年，“三农”工作的重心也发生了转变，进入加快农业农村现代化的新阶段。乡村在生态、文化、生活和可持续发展等方面的价值越来越凸显。乡村的发展趋于多元，乡村的功能也日益丰富，不再是以单一的农业生产生活为主，而是成为休闲旅游、文化传承、诗意栖居、创新功能的承载地。因此，乡村地区的发展诉求也发生了巨大变化，尤其是产业融合的发展，致使多样化的用地需求不断出现。
乡村发展离不开产业用地的支撑。在调研中某村长说“给我三五亩集体用地，即可盘活整个村子的发展”。可以看出，产业用地的保障对乡村发展十分重要。从年乡村振兴战略发布至今，相关政策在用地标准、空间布局、供地方式、审批管理等方面都予以保障。
在各类乡村建设用地中，集体经营性建设用地是乡村产业用地的关键内容。集体经营性建设用地主要是指土地利用总体规划和城乡规划（即现有的国土空间规划）中所确定为工矿、仓储、商服等经营性用途的土地。相关专家学者推算，全国大概有多万亩的经营性建设用地分散在农村地区，这对乡村未来发展将是巨大的潜在红利。作为农村三块地改革的重要内容之一，集体经营性建设用地的入市经历了从直接入市、严格管控、局部试点、积极探索等阶段变化。在新理念与新发展模式下，经营性建设用地的重要性不断凸显。作为乡村建设用地供给的主要来源，集体经营性建设用地将成为乡镇国土空间总体规划的重要内容之一。在规划管理层面，依据最新的《土地管理法》，集体经营性建设用地上市必须符合土地利用规划和城乡规划相关要求，即符合乡镇国土空间总体规划的要求。经营性建设用地的地位如此重要，但在实际利用中却面临诸多瓶颈。
图1不同阶段集体经营性建设用地管控要求变化
02
现实困境
难点一：乡村规划与乡村发展需求错位
一方面是规划的缺位，因为部分地区没有编制村庄规划，或是编制的规划没有公布，导致规划体系的空缺。二是规划的实用性不强，无论是原有的城规体系还是土规体系，对乡村产业用地均缺乏一定安排，也就导致各地乡村产业项目落地存在一定困难。
难点二：经营性建设用地入市问题重重
尽管新版的《土地管理法》以及相关的政策文件对于土地入市，从入市标准、入市流程以及利益分配等方面都予以了相关保障，但是在现实操作过程中还是存在诸多问题。首先是顶层设计不健全。在用地规划、新增指标落实、存量用地盘活上依然存在诸多瓶颈，对于农村产业用地的支持力度尚不足以突破土地用途管制。再者，各地缺乏细化标准，入市标准缺依据。部分地区采用“一事一议”的方式，难以满足未来多宗土地入市的需求。三是监管体系不完善。在监管方面，土地出让后的监管缺位，村集体无法胜任，需要更高层级的行政部门来进行监管。
难点三：不同区域存在较大差异
首先，东中西部存在区域差异。东部沿海经济社会发达地区的乡村，土地入市诉求强烈、入市交易量大，且集体经济组织架构较为完整，对土地入市探索的积极性较高。中西部经济社会欠发达地区，土地增值收益少，入市交易量较小，集体经济组织建设不完善，对入市探索的积极性不高。
其次，市县内部不同地区也存在较大差异。城郊农村与一般地区的农村，因为收益分配的问题，对于土地入市的态度截然不同。因此，收益分配一定要因地制宜进行考量。此外，这些对于一个地区未来新增用地指标的统筹分配也将产生一定的影响。
图2不同地区乡村用地情况
难点四：不同建设用地相转换的问题
目前，乡村不同建设用地转换之间存在较大问题。部分乡村地区对于学校、村委会、医疗机构等闲置公益性用地的盘活、流转、再利用等诉求强烈。调研中西部某镇11个行政村的小学，目前只有3所在用、1所拆除、7所处于闲置状态，7所闲置学校能够盘活约60亩的建设用地。但是目前缺少合法的盘活途径，无法再利用。此外，对于既成事实、缺少用地手续的服务设施、乡镇企业用地等历史遗留问题也缺少再利用的途径，导致村庄用地低效。
难点五：利益分配影响再盘活的积极性
土地入市的收益分配在不同行政层级之间存在较大差异。部分地区市县级的政府部门收取土地增值收益调节金，村集体是主要受益方，而镇级政府部门则需要配合完成土地配套设施的建设，只投入无收益，导致镇级政府推动土地入市的积极性不高，一定程度上对土地入市产生影响。此外，随着国土空间规划不断推进，未来农村土地的增减挂与集体土地的入市也存在一定矛盾，这对村庄整体开发与分散布局如何协调安排将产生一定影响。
03
经验探索
面对上述的困境，各地区也积极进行了探索试点。北京市门头沟区的“点状供地”是对山地、丘陵等不适宜集中开发的地区，探索出了一套村地区管、统筹配置、点状供应、存量挖掘的路径。该模式主要是用于保障乡村振兴产业用地的需求，具体做法是单独供地、点状供应。在全市用地减量发展的背景下，通过土地精细化的供应与管理，来保障村庄的发展需求。
图3北京市“点状供地”
面对用地短缺问题，浙江采用的是“坡地村镇”的模式。该模式是对丰富的低丘缓坡用地潜力进行挖掘，主要采用的是点状布局、垂直开发，将具备开发建设条件的山坡作为农村宅基地或是产业用地。浙江省在用地布局、征地、供地、开发、管理等方面形成了完善的配套政策。以安吉县为例，每年将全县新增建设用地的10%作为集体建设用地指标，来保证村庄建设发展。此外，在管理方面，安吉县探索采用不动产码的形式进行全流程用地管理，以提高效率。
安吉县对于农转用的问题也进行了探索。全国首家“农业标准地”即位于安吉县鲁家村，地块面积1.04亩，主要用于茶园的休闲农业、研学培训、茶文化传播等旅游与商业配套设施的建设。“农业标准地”的出现是为了解决农业配套设施用地而进行的探索，通过设置一定的门槛和标准由县来统一安排分配出让的用地指标，将农用地转化为建设用地并进行入市出让。该模式对于实现三产融合、带动农业发展有一定的借鉴意义。
嘉善县则开展了“农地入市”的探索试点。位于省级旅游度假区内的某村，村集体对某地块原有23户农户在镇区进行集中安置，结余部分土地指标用于出让。入市农地面积23.39亩，规划用途为商业服务业设施用地，使用权出让年限为40年。随着近几年镇区商品房不断升值，安置房与原有农村住宅之间的利益差从侧面降低了搬迁安置的阻力。经济发达地区“农地入市”对于实现城乡统筹、改善农民居住环境、助推地区产业发展有着重要的意义。
图4入市地块
部分地区对公益性用地的再利用也进行了相关探索。在中西部某村，村集体将闲置的小学转化为果篮厂与养殖场，有效地解决了村内贫困户就业，同时带来了村集体收入的增加。对于盘活村集体资产、提高农村建设用地的利用效率，有较好的借鉴和参考。
图5中西部某村
04
规划应对
面对上述一系列的困境与试点探索可知，乡村看似简单的一亩三分地背后隐藏着众多问题。规划如何应对，项目组也进行了相应的思考。
以“需”定编的规划内容。对于村庄规划不应该求全，而是应该突出重点，加强规划的实用性，自上而下的发展引导、控规指标要与自下而上的村庄发展问题、特征和需求相结合，并且要建管并重，突出详细规划的属性，有效地落实乡村振兴项目。
以“管”定编的规划深度。对村庄用地应加强分类管理，提升规划的可操作性。改变以往单一的管理模式，可以采用通则管理、清单管理、图则管理、备案管理等多种管理手段应对不同类型的用地需求。对于集体经营性建设用地，需明确用地性质、边界、开发强度等指标，从而更有效地对接后续入市的需求。
面向新需求的乡村管理，建立分区分类的管控制度。面向三产融合与村庄格局优化的大背景下，要建立基于产权属性清晰的分类管理制度、基于发展保护协调的分区管控制度、基于资产保值升值的标准规范管理制度。分类管理是要从空间、属性、建设项目、建设行为、建设角度、建设主体等方面来细化用地管控。分区管控主要对生态、农业、城镇三类空间中的不同项目用地进行分类管理。标准规范管理，则是主要用于纠正既有的失误，拆除违规建设、无效建设、破坏性建设的行为，来提高管控效率。
图6分区分类的乡村管控制度
精细化的管理方式。一方面，完善顶层设计，从立法、规划、标准等方面完善管理依据。同时，要考虑到乡村规划难以全覆盖，考虑将专家评审等作为管理依据，赋予乡村管理更多自由裁量权，以应对乡村发展的不确定性。从用地属性、权属性质、投资主体等方面，对不同空间内的用地项目进行细化管理，通过备案管理、许可管理、选址加许可管理等方式，来完善乡村建设管理的效率，应对更多的用地需求，来弥补现状建设管理的空缺与不足。
05
现实困境
在乡村振兴的大背景下，乡村发展迎来了新机遇，这对村庄规划来说是机遇也是挑战。
对村庄规划提出了更高的要求。一方面，要加快推进村庄规划编制工作，合理安排各类用地的指标与布局，用于保障产业融合发展的用地需求。另一方面，在严格落实管控任务时，要兼顾乡村地区产业发展，积极寻求土地利用新形式，并且要考虑区域差异性，因地制宜地探索新发展模式。再者，在新业态蓬勃发展的同时，也要考虑留白的问题，在规划的编制过程中充分考虑农业新业态发展用地留白的需求，以提升规划的弹性。
对规划管理提出了更高的要求。从治理内容、治理主体、治理方式等方面对审批和规划许可的程序进行优化和细化。适当提升规划许可的弹性与乡镇的自主权。在现行政策下，村集体层面难有较大的空间来进行土地的腾挪置换，未来乡村规划管控应是刚性管控与弹性调整并重，赋予村集体更多自主权，提高村集体自治能力。
图7面向新需求的乡村管控
从规划的审批管理反推规划内容的编制。要从规划的编制主体、规划的使用管理、市场需求等多个维度来考虑规划编制的具体内容，自上而下与自下而上相结合，编制出实用且好用的村庄规划。
图8自上而下与自下而上相结合的村庄规划
结合调研也在思考，在不涉及用地指标的情况下村庄是否有其它发展路径。有着“文创灯光第一村”之称的安吉县蔓塘里，该村在改善人居环境、优化空间布局、提升空间品质等基础上，通过引进灯光秀实现了村庄的发展。由此可见，乡村未来的发展不仅要充分利用好增量用地的指标，更要做好存量用地的文章，因地制宜，寻求突破点，实现村庄的振兴。
图9安吉县蔓塘里
面对农村这个广阔天地，还有更多的惊喜与未知等着我们去探索、去发掘，也希望后续能有机会跟大家分享更为深入、更为扎实的调研内容。
来源：规划中国
原标题：乡村振兴背景下农村建设用地保障的困境与探索
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